Breve estudo sobre a autonomia da Polícia Judiciária em Minas Gerais
João Lopes e Rodrigo Marques Colen*
RESUMO
Discute-se, há tempos, como proteger a chefia das polícias civis contra a interferência política. A resposta mais repetida é a lista tríplice, mas o Supremo Tribunal Federal tem-se posicionado contrariamente, em face da liberdade de escolha do Governador. Este trabalho examina o problema a partir do caso da Polícia Civil de Minas Gerais (PCMG), cuja Lei Orgânica, a Lei Complementar estadual nº 129/2013, cerca de garantias a remoção de um delegado da ponta, mas deixa o Chefe da instituição exonerável a qualquer tempo, sem exigência expressa de motivação. Sustenta-se que o ponto vulnerável não é a nomeação, mas a instabilidade no cargo e que a fixação de mandato, inspirada no regime dos dirigentes das agências reguladoras e na ADI 1.949/RS, seria melhor solução do que a lista, sem esbarrar na subordinação ao Governador prevista no art. 144, § 6º, da Constituição Federal.
Palavras-chave: Minas Gerais; Polícia Civil; Chefe de Polícia; Lista Tríplice; Mandato; Autonomia Institucional; Agências Reguladoras.
ABSTRACT
How to shield the leadership of Brazilian civil police forces from political interference has long been debated. The usual answer is a three-name list chosen by the career, but the Federal Supreme Court has struck it down whenever it binds the Governor’s choice. This paper looks at the issue through the Civil Police of Minas Gerais, whose organic law protects ordinary police chiefs against arbitrary transfer while leaving the head of the institution removable at will. It argues that the weak point is tenure, not appointment, and that a fixed term, modelled on the directors of regulatory agencies and on the Court’s ruling in ADI 1,949, addresses the problem better than the list without conflicting with the Governor’s constitutional authority over the police.
Keywords: Civil Police of Minas Gerais; Chief of Police; three-name list; fixed term; regulatory agencies.
1 INTRODUÇÃO
Na Polícia Civil de Minas Gerais, um delegado lotado no interior do Estado só pode ser removido de ofício se houver vaga na unidade pretendida, se as razões forem fundamentadas e se o Órgão Especial do Conselho Superior aprovar a movimentação (Minas Gerais, 2013, art. 55). Quem dirige a instituição inteira, por sua vez, pode ser exonerado por simples ato do Governador, publicado no dia subsequente à abertura de uma investigação politicamente incômoda, sem que se exija motivação formal. O contraste diz muito sobre o prisma pelo qual o ordenamento enxerga a autonomia policial: protege-se a base e deixa-se exposto o topo da pirâmide institucional, justamente onde se decidem prioridades, faz-se a distribuição de efetivo e a escolha de quem comandará a Corregedoria, Superintendências e demais cargos estratégicos.
O debate nacional sobre o tema costuma se resumir à lista tríplice. A ideia é conhecida e vem do Ministério Público: a carreira elege três nomes e o Governador escolhe um deles. A Defensoria Pública tem o mesmo tratamento legal. Vários Estados chegaram a adotá-lo, mas o Supremo Tribunal Federal tem derrubado essas normas de forma recorrente, por entender que restringem a livre escolha do chefe do Executivo.
Este artigo argumenta que a discussão tem mirado o momento errado. A nomeação é um ato único e visível. O que de fato influencia e condiciona o comportamento de um Chefe de Polícia é saber que pode ser destituído ad nutum, a qualquer tempo. Por isso, uma alternativa mais promissora seria fixar um mandato para o cargo, nos moldes do que ocorre com os dirigentes das agências reguladoras. A escolha continuaria nas mãos do Governador, mas a exoneração por conveniência política deixaria de existir e o gestor teria um lapso temporal razoável para conduzir a instituição com base em critérios técnicos.
O texto parte do regime vigente em Minas Gerais, passa pela jurisprudência do STF sobre a lista tríplice, examina o modelo das agências e termina com uma proposta de desenho normativo para a PCMG, enfrentando as objeções mais previsíveis.
2 O REGIME ATUAL DA CHEFIA DA PCMG
A Constituição Federal subordina as polícias civis aos Governadores (Brasil, 1988, art. 144, § 6º). A razão de ser da regra seria que um corpo armado do Estado não pode se converter em poder autônomo, imune ao controle do governante eleito. O STF leva a cláusula a sério e já invalidou normas que concediam autonomia administrativa e financeira à Polícia Civil de Rondônia, na ADI 5.573 (Brasil, 2021b), e independência funcional a policiais do Distrito Federal, na ADI 5.579 (Brasil, 2021c).
Subordinação, contudo, não é submissão. O vínculo com o Governador é hierárquico e administrativo: cabe ao chefe do Executivo definir a política de segurança pública, alocar recursos e cobrar resultados. Não lhe cabe orientar o rumo de investigações, escolher alvos ou poupar aliados. A investigação criminal é função de Estado, que deve sobreviver à alternância de governo e servir a qualquer um deles com a mesma isenção e profissionalismo. É nesse sentido que se fala em autonomia da polícia judiciária. Não se trata da independência funcional ou financeira que o STF tem rejeitado, mas da autonomia técnica e investigativa que a própria Lei nº 14.735/2023 consagra entre seus princípios (Brasil, 2023, art. 4º, XV) e que a LC 129/2013 assegura a cada delegado (Minas Gerais, 2013, art. 46, § 1º). O desafio está em dar a essa autossuficiência uma garantia institucional que não dependa da boa vontade de quem ocupa o Palácio.
No plano nacional, a Lei nº 14.735/2023 manteve o modelo tradicional. O Delegado-Geral é nomeado pelo Governador entre delegados em atividade da classe mais elevada (Brasil, 2023, arts. 1º e 8º), sem lista e sem prazo. A norma, porém, trouxe uma exigência que interessa ao presente estudo: em até trinta dias da nomeação, o chefe deve apresentar um planejamento estratégico com metas de produtividade e de redução da criminalidade. Quem exige metas de alguém deve-lhe conceder tempo suficiente para persegui-las. A mesma lei condiciona princípios da imparcialidade investigativa e da continuidade dos serviços na transição de gestão da Delegacia-Geral (art. 4º, XII, XV e XIX).
Em Minas Gerais, a disciplina está contida na Lei Complementar nº 129/2013. A PCMG subordina-se diretamente ao Governador (Minas Gerais, 2013, art. 15). O Chefe da PCMG é nomeado pelo Governador entre delegados em atividade, do nível final da carreira, com pelo menos vinte anos de efetivo serviço policial, vedada a nomeação de quem esteja inelegível por atos ilícitos (art. 18, parágrafo único), e tem prerrogativas e remuneração de Secretário de Estado (art. 19). Nada se diz sobre prazo de permanência nem sobre hipóteses de afastamento, o que, na prática, faz do cargo um posto de livre exoneração.
O peso desse cargo fica claro quando se lê o art. 22 da lei mineira. Cabe ao Chefe exercer a direção superior e o planejamento estratégico da instituição, presidir o Conselho Superior, movimentar servidores, determinar a instauração de processo disciplinar, decidir em último grau sobre a abertura de inquérito e decidir sobre remoções por conveniência da disciplina. Além disso, o Corregedor-Geral, os superintendentes e o diretor da Academia são escolhidos pelo Chefe e nomeados pelo Governador (art. 17, § 8º). A troca do Chefe, portanto, não muda uma pessoa, tende a redesenhar toda a administração superior da PCMG.
O contraste com a proteção conferida aos demais delegados é evidente. A lei lhes assegura autonomia e independência no exercício do cargo (art. 46, § 1º), condiciona seu remanejamento ex officio à aprovação do Órgão Especial do Conselho Superior (art. 55) e só admite a remoção por conveniência da disciplina depois de sindicância ou processo com garantia de ampla defesa (art. 53). O legislador mineiro reconheceu, portanto, que a ameaça de afastamento compromete a investigação. Só não estendeu esse raciocínio ao cargo em que a ameaça produz mais efeitos.
Vale registrar, ainda, que a LC 129/2013 qualifica a PCMG como órgão autônomo e lhe assegura autonomia administrativa e financeira (arts. 2º e 5º). Diante do que o STF decidiu na ADI 5.573, essa característica deve ser lida como desconcentração administrativa e não como independência em relação ao Executivo. A observação importa porque mostra que a saída para Minas não passa por ampliar a autonomia formal do órgão, mas, também e principalmente, por proteger quem o dirige.
3 A LISTA TRÍPLICE E SEUS LIMITES
A lista tríplice tem a seu favor um argumento importante. Ela obriga o Governador a escolher alguém que tenha respaldo na própria carreira, o que dificulta nomeações feitas apenas por afinidade política. A analogia com o Procurador-Geral de Justiça (Brasil, 1988, art. 128, § 3º) também impressiona. Não por acaso, a fórmula prosperou em várias Assembleias Legislativas, quase sempre combinada com mandato de dois anos, como em Rondônia, com a Lei Complementar nº 1.005/2018 (Rondônia, 2018), e em Mato Grosso, com a Resolução nº 095/2022/CSPJC-MT (Mato Grosso, 2022).
Há, contudo, um problema que antecede a questão jurídica. A lista age sobre a escolha, e só sobre ela. Se o nomeado continua demissível ad arbitrium, esse rol define apenas quem será pressionado, mas não impede a possibilidade da coação. Além disso, eleições internas produzem campanhas, articulações, alianças e compromissos que costumam ser cobrados e atendidos depois, na distribuição de cargos. Em uma instituição hierárquica como a PCMG, onde o Chefe escolhe o ocupante dos cargos da Corregedoria e das diversas Superintendências, esse custo pode não ser de pequena monta. E, como o eleitorado tende a se restringir aos delegados, ficariam de fora do processo, que diz respeito a todos, os investigadores, escrivães, peritos e médicos-legistas. Isso tem sido entendido como risco potencial de fragmentação institucional.
O obstáculo decisivo, de todo modo, vem do Supremo. Desde a ADI 2.710/ES, noticiada no Informativo STF nº 305 (Brasil, 2003), a Suprema Corte afasta normas que submetem a escolha do delegado-chefe a lista elaborada pela carreira ou por entidade sindical. Na ADI 6.923/RO, julgada por unanimidade em 2022 (Brasil, 2022), o Tribunal declarou inconstitucional norma da Constituição de Rondônia, de iniciativa parlamentar, que impunha ao Governador a lista formada pelo Conselho Superior de Polícia. O relator, Ministro Edson Fachin, observou que a subordinação das polícias ao poder civil não poderia ser enfraquecida por mecanismos corporativos.
O entendimento atingiu também os órgãos periciais independentes. No caso da Coordenadoria-Geral de Perícias de Mato Grosso do Sul, prevaleceu, na ADI 4.515/MS, o voto do relator, Ministro Gilmar Mendes, contra a lista (Brasil, 2021a; Migalhas, 2021). Curiosamente, ficou vencido nesse ponto o próprio Fachin, que admitia o modelo para a denominada polícia científica.
Para Minas Gerais, a conclusão é prática. Uma lista tríplice vinculante para a chefia da PCMG, seja por emenda à Constituição mineira, seja por alteração da LC 129/2013, teria grande chance de ser invalidada. Só uma emenda à Constituição Federal, SMJ, mudaria esse quadro. Resta a lista meramente consultiva, que é possível, mas não obriga ninguém e, por isso mesmo, protege pouco ou nada.
4 O RISCO MORA NA GESTÃO
Toda a discussão sobre a lista tríplice parte da ideia de que a interferência política acontece no ato de escolher o chefe. Essa premissa merece ser questionada. A nomeação é pública, o nome é conhecido, debatido e a LC 129/2013 já limita sobremaneira o universo de candidatos ao exigir nível final da carreira e vinte anos de serviço policial. Uma escolha francamente não qualificada é difícil de sustentar.
A gestão é outra história. Ela é contínua e, em boa parte, invisível ao observador externo. É no desenrolar do cotidiano que se decide se uma delegacia especializada ganha ou perde efetivo, quem assume um departamento regional, quanto do orçamento vai para atividade de inteligência, quem será o corregedor e em que ritmo deve tramitar um procedimento disciplinar. Nada disso precisa ser ordenado pelo Palácio para ser influenciado por ele. Basta que o Chefe tenha plena consciência que pode ser exonerado sem motivo e sem qualquer custo político para quem o dispensa.
É o que se poderia chamar de obediência antecipada. Quem pode ser destituído a qualquer momento tende a ajustar suas decisões à preferência presumida de quem tem o poder de fazê-lo, mesmo sem ordem expressa. A livre exonerabilidade funciona como uma bússola comportamental que produz orientação tácita e permanente. Por isso, o maior risco não está no momento da nomeação, mas no exercício da gestão: é ao longo do período à frente da instituição que a ameaça de destituição pode condicionar decisões e comprometer a autonomia do trabalho policial.
A própria dinâmica do cargo ajuda a dimensionar o problema. Sem prazo predefinido e sujeitas a encerramento a qualquer tempo, as gestões tendem a ser curtas e, não raro, intercaladas por períodos da frágil e morna interinidade. Nesse cenário, dificilmente se encaixam projetos que dependam de continuidade, como reorganização de unidades ou investimentos em tecnologia de investigação, cuja aferição e acompanhamento de resultados costumam ultrapassar o tempo de atuação de quem os inicia.
Se o problema está na permanência, a solução deve proteger o Chefe depois de nomeado. É exatamente isso que a lista tríplice, sozinha, não faz e que o mandato possibilita, sem subtrair do Governador o direito de escolha que a Constituição lhe preserva.
5 O EXEMPLO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
O direito brasileiro já testou um arranjo que combina nomeação pelo Executivo com estabilidade no cargo. Desde a Lei nº 13.848/2019 (Brasil, 2019), os diretores das agências reguladoras federais cumprem mandato de cinco anos, vedada a recondução, nos termos do art. 6º da Lei nº 9.986/2000 (Brasil, 2000), e só o perdem nas hipóteses previstas em lei, como renúncia, condenação transitada em julgado ou processo disciplinar, rol que a reforma de 2019 ampliou para alcançar situações objetivas de conflito de interesses. O Presidente continua escolhendo; o que ele perde é a possibilidade de afastar o diretor por discordar de suas decisões. A doutrina vê nessa estabilidade o núcleo da autonomia das agências (Bucheb, 2004).
O STF chancelou o modelo na ADI 1.949/RS, julgada em 2014, sob relatoria do Ministro Dias Toffoli (Brasil, 2014). Ao examinar a lei da agência reguladora gaúcha, a Corte afirmou que a investidura a termo é compatível com a natureza das agências e incompatível com a demissão ad nutum pelo Executivo. Na mesma decisão, derrubou a regra que entregava à Assembleia Legislativa o poder de destituir os conselheiros e tomou como parâmetro as hipóteses de perda do mandato da legislação federal. Ficou para trás, na prática, a velha Súmula 25 (Brasil, 1963), que admitia a livre demissão de dirigente de autarquia nomeado a termo.
Da ADI 1.949 extraem-se duas lições úteis para a PCMG. A primeira é que mandato e escolha pelo chefe do Executivo convivem sem dificuldade. A segunda é que a proteção do mandato não pode transferir o poder de destituir para o Legislativo; ela tem de se apoiar em hipóteses legais, motivadas e controláveis.
Não se trata de figura estranha à própria Constituição. O Procurador-Geral da República tem mandato de dois anos e sua destituição depende de autorização do Senado (Brasil, 1988, art. 128, §§ 1º e 2º). Os Procuradores-Gerais de Justiça também exercem mandato bienal e a Constituição mineira exige aprovação da Assembleia Legislativa para exoneração antes do fim do período (Minas Gerais, 1989, art. 62, XVI). Esses casos têm assento constitucional próprio e não se transpõem automaticamente para a polícia, mas mostram que prazo certo e responsabilização fazem parte da nossa tradição.
Há uma razão, ainda, para considerar o mandato mais compatível com a jurisprudência do que a lista. O que levou o STF a derrubar as listas foi a restrição à escolha do Governador e a interposição de um filtro corporativo. O mandato não tem nenhum dos dois defeitos. O Governador continua escolhendo livremente entre os delegados que preenchem os requisitos do art. 18 da LC 129/2013, não há eleição interna e nenhuma entidade de classe participa do processo. A subordinação do art. 144, § 6º, também permanece porque o Chefe segue vinculado às diretrizes da política de segurança pública e ao orçamento definidos pelo Executivo. O que desaparece é apenas a exoneração imotivada, ou seja, a possibilidade do uso do cargo como instrumento de pressão.
6 PROPOSTA PARA A PCMG
Um mandato só protege de verdade se as regras de saída forem bem feitas. O prazo, em si, importa menos. Para Minas Gerais, parece razoável manter a escolha como está no art. 18 da LC 129/2013, entre delegados do nível final, com vinte anos de serviço e acrescentar um mandato de dois anos, admitida uma recondução. O período coincide com o do Procurador-Geral de Justiça, é suficiente para executar o planejamento estratégico que a Lei nº 14.735/2023 já exige e evita que alguém se perpetue no cargo.
A perda do mandato ficaria restrita a hipóteses taxativas: renúncia, condenação judicial transitada em julgado, penalidade aplicada em processo disciplinar por transgressão grave, perda dos requisitos do cargo e descumprimento injustificado e manifesto das metas do planejamento estratégico, tudo reconhecido em decisão fundamentada. A última hipótese é importante, porque impede que o mandato vire salvo-conduto para uma gestão de má qualidade. A destituição continuaria sendo ato do Governador, mas motivada, precedida de contraditório e sujeita a controle judicial. Seguindo a lição da ADI 1.949, não se deve transferir o poder de destituir para o Legislativo Estadual.
Algumas regras complementares reforçariam o modelo. Em caso de vacância, o sucessor completaria tão somente o período restante, para que uma saída extemporânea não reabra um ciclo inteiro. Um tempo mínimo de quarentena, a ser exigida, impediria a nomeação do ex-chefe para cargo político de livre provimento no mesmo governo, reduzindo possível incentivo de agradar o Executivo em troca de recompensa política futura. E um relatório anual de gestão, público, apresentado ao Conselho Superior da PCMG, que a lei mineira já encarrega de deliberar sobre o planejamento estratégico (Minas Gerais, 2013, art. 26, II), daria à sociedade meios de avaliar se as metas foram atingidas.
Quanto ao instrumento normativo, a via mais segura seria uma lei complementar, de iniciativa do Governador, alterando a LC 129/2013. Parte das decisões do STF contra a lista discutida se apoiou no vício de iniciativa parlamentar. Um projeto enviado pelo próprio Executivo afasta esse problema e expressa uma autolimitação voluntária. Alterar a Lei nº 14.735/2023 uniformizaria a regra no país, mas abriria a discussão sobre o alcance do poder da União para editar normas gerais sem invadir o direito constitucional de auto-organização dos Estados.
Uma proposta assim desperta resistências e convém reconhecê-las. Costuma-se dizer que o mandato enfraqueceria a sujeição da Polícia ao Governador. Subordinação hierárquica, porém, não se confunde com o direito de exonerar sem motivo. O Governador seguiria definindo a política de segurança, o orçamento e o Chefe continuaria obrigado a observá-los. A analogia com as agências reguladoras tem limites, já que elas são autarquias em regime especial e a PCMG integra a administração direta e exerce força armada. Como o STF ainda não examinou um mandato de chefe de Polícia Civil instituído por lei de iniciativa do Governador e sem lista tríplice, não é possível afastar por completo o risco de que a Corte Suprema estenda a ele o raciocínio aplicado às listas.
Também se pode lembrar que um governador recém-empossado herdaria um chefe escolhido por seu antecessor. É o que já acontece com o Procurador-Geral de Justiça e com os diretores das agências e, num mandato de dois anos, essa convivência seria breve. De certo modo, ela até favorece a transição sem rupturas que a Lei nº 14.735/2023 pretende assegurar quando fala em continuidade dos serviços na troca de gestão.
Nem por isso o Chefe ficaria livre de controle. O que muda é a natureza desse exercício: sai a conveniência política e permanecem o controle externo do Ministério Público (Brasil, 1988, art. 129, VII), o Judiciário, o Tribunal de Contas do Estado e a própria possibilidade de perda do cargo por desempenho insuficiente. É certo que o Executivo manteria outras formas de influência, como o orçamento e a exposição pública. E o mandato não pretende resolver tudo. Ele retira, todavia, o instrumento mais direto e de menor custo político, que é a exoneração imotivada.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A lista tríplice tenta responder a pergunta sobre quem deve chefiar a Polícia Civil. A questão que mais importa, porém, é outra: em que condições esse chefe pode ser afastado. Enquanto a exoneração continuar livre, qualquer método de escolha entregará um dirigente vulnerável durante toda a gestão. Some-se a isso a resistência firme do STF e a insistência na lista passa a depender de uma emenda à Constituição Federal que não se descortina no horizonte.
No fundo, o que está em jogo é a diferença entre uma polícia de Governo e uma polícia de Estado. A primeira muda de rumo a cada gestão e responde à conveniência de quem governa. A segunda segue a lei, mantém continuidade e investiga com a mesma isenção quem está no poder e quem está fora dele. A subordinação ao Governador, prevista na Constituição, é compatível com o segundo modelo, desde que não se confunda com a passividade cega da submissão.
Em Minas Gerais, a própria LC 129/2013 oferece o argumento. Se o legislador entendeu que um delegado só deve ser removido com motivação e aval do Conselho Superior, porque a ameaça de remanejamento compromete a investigação e a liberdade de exercício da profissão, não há justificativa para deixar sem qualquer garantia o cargo que concentra a direção de toda a instituição. Um mandato de dois anos, com hipóteses de extinção definidas em lei, destituição motivada e prestação de contas ligada ao planejamento estratégico, preservaria o poder de escolha do Governador e daria ao Chefe da PCMG condições de conduzir sua atuação com base em critérios técnicos. Quem ganha com isso não é o ocupante do cargo, mas a instituição policial e o universo de administrados, que depende de investigações conduzidas a tempo e hora, sem receio, desconfiança ou temor de quem governa.
REFERÊNCIAS
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* João Lopes é Delegado de Polícia aposentado, Mestre em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro, especialista em Criminologia, Direito Penal e Processual e professor universitário. Rodrigo Marques Colen é Delegado de Polícia, especialista em Ciências Penais e Direito Processual e professor universitário.
